关于恩施市社会组织情况的调查报告

bet0365调研组

　　为认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的通知》(中办发【2016】46号)和《中共湖北省委办公厅、省政府办公厅关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见的通知》(鄂办发【2017】25号)精神，根据市委书记向前进的批示意见，市政协组织部分政协委员分成13个调查组，采取到社会组织走访、座谈、问卷调查等多种方式，对全市社会组织的现状、作用、存在的问题进行了深入调查，同时，为了给市委、市政府决策提供参考，我们将不属于中办、省办两个文件中调整范围的民办医疗机构、中介组织情况也纳入了本次调查，现将相关情况报告如下：

　　一、全市社会组织的概况

　　（一）社会组织注册情况。

　　根据市民政局提供的数据，截止今年6月底，全市共有各类社会组织359家，其中社会团体82家，民办非企业单位276家，非公募基金会1家。如果按行业管理划分，除乡镇文化体育中心、农业服务中心等站所82家（财政供养）外，主要集中在民办学校、民办养老院、文化体育协会及民办文化娱乐场所、体育俱乐部、农村扶贫基金会等，其中民办中小学4所（包括正在建设的2所）、民办幼儿园83所(市教育局统计实际开办幼儿园75所，数据相差的原因是注册后没有办园或停办后没有注销)、民办养老机构15家、民办体育俱乐部和文学艺术协会42家、农村扶贫基金会和农牧产业协会等16家。市域内还有在州民政局注册登记管理的社会组织253个，其中民办非企业单位212个、社会团体41个。

　　（二）民办医疗机构和中介机构情况。

　　全市共有民办医疗机构108家（包括省卫计委批准成立由州级监管的3家）、房地产中介机构52家、律师事务所7家、基层法律服务所7家、州管律师事务所14家、会计师事务所4家、职业中介机构8家、民办职业培训学校11家。

　　二、全市社会组织在促进经济发展、创新社会管理中发挥了积极作用

　　近几年，全市各级各部门大力支持社会组织的发展，尤其是市人民政府出台了《关于加快民办幼儿园发展的十条意见》和《关于加快养老服务业发展的实施意见》后，民办幼儿园和养老机构得到了较快的发展，社会组织数量从2014年的207家迅猛增加到359家，增加了73%。同时，社会组织在促进全市经济发展、创新社会管理中发挥了越来越大的作用。

　　（一）社会组织已成为政府职能转移的重要平台。

　　随着市场经济体制建立和政府职能转变，一些行业协会、专业协会和商会，它们在提供社会服务、反映行业诉求、规范行业行为等方面都承担了部分政府转移的职能，有力促进了政府行政效率提高和“小政府”“大社会”建设。比如，英才学校和博文学校，在校学生4701人，占全市义务教育学生总数的5.8%，民办幼儿园75所（教育局统计数据），在园幼儿12761人，占全市在园幼儿总数的60%，有效的缓解了入学难、入托难的问题；民办医院和诊所108家，床位630张，占全市床位总数的10.44%。这些社会组织，承担了政府向社会提供公共产品和服务的职能，为政府减轻了负担，方便了广大人民群众。

　　(二)社会组织已成为服务社会，建设和谐社会的重要载体。

　　随着社会组织的不断发展，社会组织服务社会，建设和谐社会的作用不断显现。恩施义工协会，积极开展“学雷锋，做好事，服务社会”活动，受到各级党委政府的肯定和社会的广泛关注，被共青团中央、湖北省精神文明委员会、州委州政府表彰为“第十一届中国青年志愿者优秀组织奖”“志愿服务活动先进集体”“最美扶贫社会组织”。近几年新建的15家民办养老院，床位达到了929张，同时，全市已建成95个村级农村老年人互助照顾活动中心，这些民办养老机构的迅速发展，有效地解决了部分孤寡老人、留守老人无人照料的问题，随着城乡居民生活水平的提高，群众对精神生活的享受有了新的追求，参加多姿多彩的文化娱乐活动，已成为人们业余休闲的主要方式，各类文体协会、俱乐部组织形式多样、内容丰富的文体活动，吸引了众多居民的参加，满足了城乡广大群众追求高尚文化娱乐的要求，促进了和谐社会的建设。

　　（三）社会组织已成为宣传恩施的重要力量。

　　近几年，恩施市作协、音协、民协、摄协等社会组织的众多作品被国家级、省级重点刊物登载，获得很多奖项。恩施“女儿会”成为湖北省最具影响力的十大品牌之一，恩施摄影家协会创作的优秀摄影作品，为宣传恩施起到了重要作用，他们还走出国门，在新西兰成功举办“土家风情飘大洋”摄影展，中国作协《民族文学》恩施创作基地在恩施挂牌，标志着恩施市文学艺术上了新台阶。

　　（四）社会组织已成为政府购买服务的重点对象。

　　随着“小政府”“大服务”格局的推进，许多工作要通过政府购买服务来完成，而社会组织就成为政府购买服务的重点对象，如我市普遍建立法律顾问制度以来，全市共组建了市乡两级法律顾问团19个，197名律师分别担任全市555个党政机关、政府部门、企事业单位的法律顾问，支付法律顾问费1000余万元，“律师进村、法律便民”已成为全国知名品牌；市文体新广局从2015年以来通过向相关俱乐部和协会购买服务方式，花费资金101万元参加省州体育和文化比赛，不仅减轻了政府压力，而且取得了较好成绩，先后有40多人次在国家、省、州组织的各类比赛中获得奖项。恩施市致远跆拳道青少年俱乐部被授予2013—2016年度全国群众体育先进单位称号。

　　三、存在的问题

　　（一）社会组织发展和管理的法律、法规、政策不完善。

　　目前，社会组织管理创新面临着法律定位不清晰和法律体系不健全的问题。从全国来看，社会组织管理缺少全国人大制定的相关法律依据，同时，现有的政策规定也不配套，可操作性不强，除了注册管理有比较明确的规定外，社会组织的其它管理法规、政策和制度不完善，存在较大的空白，一些主管部门没有相应的政策和法规对其进行监管，也没有健全的管理处罚机制和常态化市场监管队伍。现行的直接登记与双重管理体制在实际运行中，登记管理部门面对众多的社会组织无力监管，部分业务指导部门又因缺乏法律法规依据而无法进行日常监管，导致部分社会组织无人监管，处于自生自灭的状态，如我市一些早教和婴幼儿培训机构，教育部门因缺乏相应政策依据而无法进行有效的监管，造成管理真空，隐患较多。比如“7.8”硒都商城火灾事故就是典型例证（早教机构在工商局注册，教育主管部门无法监管）。一些社会上的培训机构举办的五花八门的短期培训班，如公务员考试培训班、少年、幼儿特长训练班等完全游离于监管之外。就我市来说，对全市社会组织的发展和管理研究也不够，制定出台的政策措施也比较少。

　　（二）对社会组织的认识不统一，全市社会组织的发展不够。

　　社会组织的产生和发展是一个客观现象，是社会发展的必然，社会组织的发展与经济社会的发展水平息息相关，经济社会越发展，群众的组织化程度越高，社会组织越完善。各级各部门对社会组织的发展认识上还存在着差距，没有把社会组织的发展放到经济社会发展的同等高度、放到社会综合治理的深度进行认识，导致抓社会组织的力量不足，社会组织的发展与全市的经济社会发展还不相适应，与发达地方比还有很大差距。主要表现为：

　　1、数量少，不适应新时期经济社会发展的需要。按1万人拥有社会组织比例算，浙江宁波1万人拥有社会组织近20个，广东拥有10个以上，武汉也有近10个，而我市仅4.4个（包括乡镇事业单位的站所）；

　　2、质量不高，不少社会组织有名无实。一些社会组织开展活动很少，如市工商联主管的恩施非煤矿山行业协会、恩施湖南商会因会员逐年减少，协会、商会功能逐渐萎缩，名不符实。民办非企业单位如幼儿园和养老院，近几年得到了较快的发展，但多数都是租用场地办园（院），规范程度不高，如我市75所民办幼儿园，有60所幼儿园占地面积、建筑面积、幼儿活动室面积、绿化面积、室外活动面积、功能室配置、师资力量不达标。

　　3、街道社区社会组织发展缓慢。除小渡船街道办事处机场路社区正在积极探索社区社会组织孵化机制外，其它社区基本上还处于起步阶段，有的甚至为“零”状态。

　　（三）部分社会组织自身力量不强，管理不规范。

　　1、“僵尸”社会组织不同程度地存在。一些社会组织自成立起就没有开展过活动。如挂靠市科协的32个协会、学会，绝大多数成为“僵尸”协会和学会，部分协会已成立10多年了，基本上没有开展活动，也没有在民政部门进行登记和年检。

　　2、部分协会组织制度不健全，内部管理不规范。一些协会组织没有按章程规定按时召开换届会议，更没有按有关要求开展活动。

　　3、部分社会组织财务管理不规范。全市社会组织大多数按要求在银行开设了帐户，但财务管理不规范，票据没有统一使用税务发票。按照财税【2009】122号文件规定，非营利性社会组织的政府购买服务收入和经营收入都应向国家缴纳税收，但我市幼儿园和部分体育俱乐部都没有缴纳相关税收。如一个500人左右的幼儿园每年毛收入都在380万元左右，但在年终的会计事务所的审计报告上都只有200多万元的收入，这种隐瞒收入，不按规定缴纳税费的现象在全市非营利性社会组织中普遍存在。

　　(四)管理机制不健全，对社会组织监管乏力。

　　1、协调机构不健全。全市未建立社会组织领导协调机构，社会组织的管理和协调没有形成常态化机制。市民政局作为社会组织的登记管理部门，没有专门的社会组织管理科室，由行政审批科代行职能，二名工作人员除了负责社会组织的注册和管理工作外，还要负责其它行政工作，根本没有精力进行300多家社会组织的日常监管工作。

　　2、日常监管不到位。除市教育局对民办幼儿园、市民政局对民办养老院管理力度较大外，其它社会组织的主管部门由于缺乏法律、政策依据而无法进行有效监管，如市青年志愿者协会、市旅游协会都基本上处于自生自灭的状态，相关行业主管部门无法、无力对其进行监管。

　　3、备案手续不完备。一些事实存在的群众自发性社会组织没有进行合法登记而游离于合法的监管之外，可能形成不稳定因素，如一些游泳协会、徒步协会、广场舞协会等。以恩施旗袍文化艺术协会为例，有会员数千人，经常参加恩施的一些社会活动，但未按规定在民政部门登记注册。

　　4、登记管理主体不明确。有的社会组织在市民政局登记，有的又在市工商局进行登记，如民办医疗服务机构和民办学校、幼儿园，都是涉及民生工程，但民办学校和幼儿园是在民政局登记，而医疗机构是在工商局登记，文化影院、体育俱乐部等也存在相同的情况，登记的界限不明确，导致同类型的社会组织享受的政策不一样 。

　　（五）有关部门对社会组织的扶持政策较少，存在许多政策上的盲点。

　　1、对社会组织开展公益性活动缺乏相应的扶持优惠政策，除民办学校和幼儿园、民办养老院出台了相应的优惠政策外，其它社会组织没有任何优惠政策，导致其短期行为较具有很大的随意性，不利于公益事业长远发展。

　　2、社会组织工作人员在职称评定等方面难以享受与公办事业单位职工同等待遇，导致社会组织尤其是民办学校、幼儿园、医疗机构人才流动频繁，不利于社会组织的发展壮大。

　　3、政府缺乏对社会组织发展的统筹规划，导致民办投资兴办民办学校和幼儿园、养老院、民办医疗机构，因征地难、办手续难、落实优惠政策难而导致落地难，且随意性大，容易形成恶性竞争。

　　（六）社会组织党组织建设难度大，开展活动难。

　　绝大多数社会组织由于党员少，难以单独组建党支部，只有组建联合党支部或党小组，党员分散加上协会组织结构松散，按照中办发【2016】46号文件的要求实现党的组织和工作全覆盖难度较大。

　　四、加强社会组织管理和创新的建议

　　（一）以观念创新推进社会组织发展的新突破。

　　随着经济社会发展，我市社会组织得到了长足发展，社会组织的数量不断增加，但与经济发达地区比较，仍然数量少、规模小、质量差，与日益完善的市场经济发展水平和构建社会主义和谐社会要求不相适应，功能发挥仁显不够。因此，必须转变观念，提高认识，采取切实可行的措施、办法加快社会组织的发展，确保实现省委提出的：“到2020年建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”的目标。

　　1、完善相关法律法规和政策。建议市委市政府出台《恩施市关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》，进一步明确社会组织发展的目标、任务和措施，支持和引导社会组织合法、有序、参与全社会的共建共治，在战略布局上把社会组织纳入社会矛盾化解的工作体系之中，鼓励社会组织健康有序发展。

　　2、加大对社会组织的扶持力度，落实好优惠政策。行业主管部门加大对社会组织的扶持力度，切实解决社会组织在发展过程中面临的困难，财政安排一定的资金用于支持和奖励工作开展较好，对社会贡献较大的社会组织，认真落实好社会组织的各项优惠政策。制定完善社会组织税收优惠政策，把公益性社会组织和经营性社会组织区别开来，让他们享受应有的政策待遇，做到该优惠的要优惠，该征收的要征收。

　　3、强化社会组织发展统筹规划。对于具有社会积极效应的社会组织，如民办学校、幼儿园、养老机构、文化娱乐、体育俱乐部等，政府进行统一统筹规划，制定和落实好优惠政策，鼓励民间资本投资，促进其健康有序发展。

　　4、提高社会组织的社会地位。正确引导社会舆论，加强对正面形象社会组织的宣传，把社会组织纳入年度评先表模对象，提高其知晓度和赞誉度。

　　5、大力培育社区社会组织，支持城乡社区社会组织发展。组织开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文化娱乐和农村生产技术服务等活动。支持小渡船街道办事处机场路社区社会组织孵化机制建设试点，形成可借鉴、可复制、可推广的经验。

　　6、加强社会组织党组织建设。按照中办发【2016】46号文件要求，实现党的组织和工作全覆盖，暂不具备条件的社会组织，可以通过建立联合支部或党小组，选派党建指导员、联络员或建立工会、共青团组织开展党的工作。

　　（二）以体制创新推进社会组织建设新突破。

　　1、推行公益慈善组织社会化。支持和引导社会力量在尊老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等领域成立社会组织。

　　2、着力推进城乡基层社会组织民间化。适应城乡多层次、多样化要求，统筹兼顾、突出重点，推动城乡基层社会组织管理体制改革，变过去“自上而下”摊派为“自下而上”自发组织，积极鼓励社区社会组织备案登记，推动城乡基层社会组织健康发展。

　　3、加快政府向社会组织转移职能。将政府“不该管、管不好、管不了”的职能转移给社会组织，政府按照“费随事转”的原则和项目结算的方式，向社会组织购买服务。同时，进一步健全政府购买服务制度，改进政府购买服务招投标机制，对政府购买社会组织服务的项目进行科学合理分类，明确政府购买服务的资金管理、项目范围、工作程序和购买方式，全面建立事前、事中、事后的监督机制，提高购买服务的质量。

　　（三）以机制创新推进社会组织管理新突破。

　　1、完善社会组织管理机制。成立全市社会组织发展和管理协调领导小组，定期研究解决社会组织发展和管理中的问题。加强全市社会组织主管部门力量，充实人员和队伍，建议成立社会组织管理局，属市民政局二级单位，负责全市社会组织的管理工作。

　　2、开展现有社会组织的清理工作。登记管理部门和行业主管部门对现有社会组织进行一次全面清理，对长期不开展活动，长期不进行换届选举，长期不进行年审的“僵尸型”社会组织进行清理整顿，该整改的整改，该注销的注销。

　　3、理顺社会组织登记注册机制。制定统一标准，实行统一管理，按社会组织类型进行分类注册与管理。

　　4、加大社会组织的行业管理力度。相关职能部门对新成立的社会组织加大审查力度，严格把关，已成立的社会组织加强监管，定期进行检查，确保社会组织依法开展活动。

　　5、加大对社会组织的指导力度，增强自身造血功能。行业主管部门加强对社会组织的业务指导，督促社会组织加强内部管理，提升素质，增强社会组织的活力和竞争力。